中山产业“组团式发展”带来新想象

2020-10-23 09:35 来源: 南方网

  南方网讯 在“直筒子市”中山,“组团发展”思路由来已久。但由于涉及到改革成本较高的行政区划调整,这项改革推进得并不算快。现在,有迹象表明,“组团式发展”正在找到具体抓手。

  10月20日,中山市委十四届九次全会全讨论了《中山市重大产业平台划定实施方案》(下称《方案》)。根据《方案》,中山将通过全市“一盘棋”和跨镇跨街统筹,突破现有行政区划,划定7个重大产业平台。引导项目、资金、土地要素向重大产业平台集中,发挥产业平台规模经济效应,是中山一直以来破解“镇镇冒烟”、分散式发展的目标。这一次,中山尝试以打造产业发展实体平台,跨越镇街行政界限,以产业“组团式”变革加速产城融合步伐。

  专业镇经济是跳板,也是短板

  1978年底,中山仍是一个典型的南方农业县。全县仅有500多间工厂,这些支农型小企业多以制糖、生产化肥、小农机等为主业。随着改革开放在中国南粤大地拉开序幕,由港澳商人带来的“三来一补”业务,迅速涌进这座南方小城。

  对外开放带来的资金、设备、技术等生产要素,不仅让当地的国有企业、村镇企业迅速焕发活力,还孕育了诸多新生的外资企业,这些企业共同成为后来专业镇经济的新生力量。

  1979年,沙溪旅港乡亲杨玉维等人引进电动制衣车和设备,开办申明亭制衣综合工艺厂,沙溪服饰产业由此展开;1983年,以裕华灯饰厂为代表的古镇灯饰企业开始走向全国;1987年,东升镇创办了星光制锁厂,两年内就被列为国务院指定产品出口基地。

  中山制造业发展打下第一根桩时,也开始在地域分布上逐渐呈现出特有的产业集聚效应。

  到上世纪80年代中期,中山各个镇区已经逐步形成了有重点的连片性加工出口区,形成了相对集中的生产网点:五金等行业分布在小榄;服装、家具产业在沙溪和大涌初具雏形;灯饰等行业开始在古镇快速发展……

  截至今年上半年,中山市拥有18个省级科技专业镇,23大产业集群。其中千亿级产业集群有3个、百亿级产业集群12个,国家级产业基地38个,至今仍是全省专业镇比例最高的城市。

  中山大学政治与公共事务管理学院教授张紧跟表示,相比传统“市—县—镇”三级行政架构,中山“市直管镇”的行政管理体制,少了一个层级,形成了一种非常高效的行政管理模式。这种模式下,市级可以将权力直接下放到基层,调动基层发展的积极性。对于中山来说,最大的成功就是,在“市直管镇”的行政体制下把“一镇一品”的专业镇经济发展起来了,镇域经济飞速发展,从而带动了中山市经济腾飞。在过去的几十年,东莞和中山经济社会的高速发展,都证明了这种行政管理模式的有效性。

  但是随着权力下放,镇域经济不断做强,也为镇区“各自为政”筑起难以破除的行政藩篱埋下了伏笔。

  由于产业资源的市场流动性,中山很多相邻镇区存在产业同构的情况,“多镇一品”“多镇同品”的情况较为普遍。当事权下放改革进入更深层次,各镇作为本质上相对独立的行政区,行政职权不断强化,市级统筹能力则相对减弱,无法形成一个有效的区域调控机制,各镇产业发展方式趋于低效雷同,彼此之间恶性竞争增多,导致了土地资源粗放利用、环境的污染加剧、基础设施重复建设等一系列问题。

  专业镇经济,从一块带动中山平地起跳的“跳板”,变成了一块限制发展水平的“短板”。

  “分久之合”适应新需求

  不久前,第28届中国家电交易会暨中国家居用品交易会在中山黄圃开幕。这场连续举办了十多年的交易会,今年首次将名称中的“小”字去掉了(往年为中国小家电交易会);但见证了交易会发展的黄圃国际会展中心,却因为设施陈旧、空间局促,越来越难以为大型展会“撑门面”。

  这家以“国字头”冠名的产品交易会,多年来吸引着中山多个家电专业镇大量企业参展,却一直由一个镇来主导办展。缺乏专业镇协同策划办展,不仅是导致展会场馆升级滞后的原因,也是中山传统专业镇遭遇产业协同发展瓶颈的一个缩影。

  实际上,中山也早已意识到专业镇经济模式的弊端。

  1992年,《中山市总体规划(1992年—2010年)》就提出,将市域城镇划分为北部、中部、南部三大组团。2002年,中山再次提出“组团式发展”的概念,将中山划分为中心组团、中部组团、西北组团、南部组团四个组团。但是,由于行政区划调整的问题悬而未决,组团发展的理念多年停留在规划层面。

  2016年末,时任中山市委书记陈如桂指出,中山在传统专业镇经济模式下面临的“四个难以为继”,认为中山“以传统专业镇为主的发展模式难以为继;以土地扩张为主的发展模式难以为继;以镇区为主导的发展模式来落实创新驱动发展难以为继;以现有城镇空间布局建设宜居城市难以为继。”

  如何破解中山在产业发展、发展空间、行政架构、城镇规划四个方面的“难以为继”?2017年4月,中山正式启动实施“组团式发展”战略,将全市25镇区分成中心组团、东部组团、东北部组团、西北部组团和南部组团五大组团。

  这是中山专业镇“各自美丽”之后,等来的一场“分久的合”。

  改革的目标很明确,就是为了打破专业镇经济格局下“各自为镇”的镇域壁垒。但是,中山并没有直接调整行政区划,而是选择在原有市镇行政架构不变的情况下,建立“组团”的柔性机制,以此规避实施刚性改革的风险和阻力。

  张紧跟认为,基于中山城市化的发展趋势实施“组团式发展”战略,目的就是实现发展规划、产业平台、重大基础设施、公共服务配套、城市环境提升等方面的统筹发展,适应经济转型升级和城市化发展的需要,从当初的“镇街分散发展模式”转向“市域整合发展模式”。

  “产业组团”开启新玩法

  从本质上来说,组团是镇街“抱团”后形成的经济区,而不是通过撤并形成的行政区。各组团经济区完成组建之后,依然需要回答一个问题:通过什么具体的方式,才能绕过行政界限,完成产业发展资源的重新整合和分配?

  建立组团,只是完成了镇街“抱团发展”的架构性设计,要真正实现发展规划、产业平台、基础设施、公共服务、城市升级等方面的统筹发展,还必须配套一系列与组团架构相适应的“组团玩法”。

  在启动实施“组团式发展”战略3年多之后,中山打出一张新牌。

  10月20日,中山市委十四届九次全体讨论了《中山市重大产业平台划定实施方案》。根据该方案,中山市将通过全市“一盘棋”和跨镇跨街统筹,划定若干个万亩产业平台,推动产业升级、空间提质和产城融合。2021年开始,中山将加快推进火炬开发区、翠亨新区、岐江新城三个核心平台开发建设,推进四个万亩级产业平台前期工作。

  跨镇街打造市级重大产业平台,成为中山实施“组团式发展”战略的进一步具体行动。

  以中山西北部镇区为例,小榄、古镇、东升、横栏等镇经过多年发展,已经形成了较为成熟的灯饰、锁具、五金等产业链条,具备发展智能家居等产业的基础,但是至今尚未有跨区域的市级产业发展平台能够统筹这些镇区协同发力,共同谋划新的产业图景。

  如果能打造跨镇街的市级产业发展平台,不仅可以推动镇村低效工业园区改造,撬动城市更新,腾出更多的发展空间,还可更好地引导分散在各镇区的产业资源重新集聚,统筹打造全新的高端产业。

  在张紧跟看来,由市级统筹跨镇街进行土地开发,打造跨镇域的实体化的重点产业平台,让原有的镇街行政界限变得模糊,可以成为推动“组团式发展”战略落地的具体抓手,证明中山在实施“组团式发展”战略方面有了更坚定的认识和更清晰的思路。

  张紧跟认为,从应对城市竞争的维度来看,中山实施“产业组团”的改革举措也势在必行。要适应城市化转型升级发展需要和日益激烈的区域竞争,中山这样的组团化城市,必须重新盘整松散的资源、重组市域空间,从分散式城镇化发展形态走向集聚式发展,打造一个强有力的中心城区,从而提升整个城市的品质。

  创新组团化的发展思维,打造产业发展实体平台,破除镇街之间的“玻璃幕墙”,谋划产业聚变,中山又迈出务实一步。

  南方日报记者 何伟楠