广东省人民政府关于实行中期财政规划

    管理的实施意见

    各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

    为改进预算管理和控制，加快建立现代财政制度，根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）要求，现就我省实行中期财政规划管理提出以下实施意见：

    一、总体要求

    通过科学研判未来三年重大财政收支情况，采取逐年更新滚动管理方式，实现规划期内预算收支跨年度平衡。以问题为导向，研究调整相关财政收支政策，改进预算管理和控制要求，将财政预算安排与本地区重大发展战略及各项事业发展规划紧密衔接，提高预算编制的前瞻性、有效性和可持续性，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期财政预算，推动财政可持续发展。
二、基本原则

    （一）统筹兼顾，问题导向。主动适应经济发展进入新常态、财政收入增幅回落的现状，同时兼顾长远发展，处理好经济建设与民生改善、生态环境保护之间的关系，优化财政资金分配。针对部分财政支出政策“碎片化”、不可持续等问题，从政策内容和运行机制上查找原因，提出解决问题的改革措施。
（二）限额控制，突出重点。依据宏观经济形势和财政政策，审慎稳妥预计财政收入，科学合理设置财政支出总量控制目标、分部门支出限额控制目标、赤字或债务余额控制目标。在支出限额内，依据重要性排序择优选择项目，保障关系全省经济社会发展的重点领域改革和重大项目资金需求，积极维持政权运转和提供基本公共服务支出需要。
（三）滚动调整，防控风险。按照三年滚动方式做好中期财政规划，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再增加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。加强政府债务管理，建立风险预警和应急处置机制，科学研判风险隐患，切实防控财政风险。
三、中期财政规划的主要内容

    中期财政规划是中期预算的过渡形态，涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算（以下合称四大预算体系），主要包括以下五方面内容：

    （一）预测现行政策下财政收支。
1．宏观经济形势分析。根据国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划，结合规划前期经济社会发展情况及国内外发展环境重大变化，分年度研判未来三年地区生产总值、投资、消费、进出口、价格总水平、就业率等主要指标走向。
2．现行财政收入测算。结合宏观经济形势分析、现行国家财税体制和各项财政收入政策情况，运用经济计量模型测算未来三年四大预算体系财政收入。各项收入测算到功能分类的“款”级科目。
3．现行财政支出测算。按照现行支出政策，测算未来三年四大预算体系支出，其中一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算支出测算到功能分类的“类”级科目，社保基金预算分险种测算。支出规划按照量入为出、厉行节约、统筹兼顾、确保重点的原则编制，编列至具体支出政策项目。
4．地方政府债务变动预测。根据未来三年财政收入和支出情况，结合上级政府下达的政府债务限额情况，测算规划期内新增政府债务需求规模。
（二）分析现行财政收支政策问题。
1．财政收入政策问题。重点分析国家税制改革对各级财政收入的影响；省以下收入分成体制与事权和支出责任划分相匹配情况；非税项目设置符合简政放权、激活市场、减轻社会负担、提供基本公共服务等政策导向情况。
2．财政支出政策问题。结合人大建议、政协提案、审计报告、财政监督检查报告、财政绩效评价报告以及财政资金结转结余情况，研究现行及到期支出政策存在的问题。重点分析是否存在因项目不切合实际导致难以实施、结余结转资金规模过大、资金使用绩效不高、实施中难以监控导致支出合规性较差等问题。同时，研究人民群众关注热点问题预算支出保障情况。
3．债务风险问题。重点分析规划期内平衡财政收支所需新增政府债务规模情况，包括是否突破新增限额，债务率等风险控制指标是否超过警戒线，制定的债务应急处置预案和风险化解计划是否切实可行等。
（三）制定财政收支政策改革方案。
1．财政收入政策改革措施。包括提出规划期内国家税制改革的贯彻落实措施；提出完善省以下分税分成收入体制的意见；在地方收入管理权限内，提出调整税收、非税收入、国资预算、社保基金收入政策的意见。
2．财政支出政策改革措施。围绕本地区党委、政府的重大决策部署，结合专项事业发展规划、行业规划，明确规划期内重大改革事项和政策及其分年度资金安排计划、政策期限、预期绩效目标，优先保障重大改革项目增加支出，完善各项一般性转移支付政策。
3．政府债务风险控制措施。根据财政收支和政府债务风险预测情况，合理确定财政赤字规模、政府债务限额等风险控制目标，将债务分类纳入预算管理，制定债务风险预警和应急处置措施。
（四）测算改革后财政收支情况。
1．建立跨年度平衡机制。结合经济形势状况，通过增减预算稳定调节基金和地方政府债务规模等办法，建立跨年度预算平衡机制。在经济形势较好、财政收入增速较快的年份，适当控制政府性债务增幅，并将剩余的收入用于补充预算稳定调节基金和化解政府性债务；反之，则通过适当调入预算稳定调节基金、增加政府性债务等措施平衡当年度预算。
2．测算未来三年财政收支平衡情况。合理确定收支改革方案、预算稳定调节基金和政府性债务使用方案，确保未来三年一般公共预算总量平衡、政府性基金预算和国有资本经营预算当年平衡、社会保险基金分险种收支平衡。
3．预算稳定调节基金、地方政府债务变动情况。分年度测算预算稳定调节基金存量、政府债务年度余额及增减变动情况。
（五）评估可能出现的财政风险。
评估规划期内可能出现的宏观经济运行风险、重大自然灾害损失及政府债务风险等对中期规划执行的影响，提出应对措施。
四、编制主体和职责分工

    财政部门是本地区中期财政规划的编制主体，负责牵头制定中期财政规划和部门预算中期规划管理办法，组织中期财政规划编制，审核汇总和综合平衡规划，组织实施规划，开展相关监督检查和绩效评价等。
发展改革部门负责宏观经济形势分析，根据国民经济和社会发展规划纲要及年度计划，分年度研判未来三年本地区的宏观经济形势。
各预算部门（单位）是部门中期财政规划的编制主体，负责做好部门事业发展规划、行业规划与中期财政规划的衔接，并会同财政部门建立中长期重大事项论证机制；组织和汇总编制本部门管理领域的中期财政规划，研究提出未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项，并测算分年度收支数额；组织编制本部门及所属单位部门预算中期规划；组织实施规划；开展本部门（单位）的监督自查和绩效自评等。
五、编制流程和时间安排

    （一）编制流程。省级中期财政规划编制流程主要分为前期准备、部门建议、财政初审、政府初审、部门修改、政府审批、告知批复等七个阶段。具体如下：

    1．前期准备。省发展改革部门负责宏观经济形势分析，于规划期前一年3月上旬前完成，提供省财政部门。省财政部门负责现行财政收入预测，于规划期前一年3月上旬前完成。省直各部门负责现行财政支出预测，于规划期前一年3月上旬前完成。
2．部门建议。省直部门收集规划期内批准实施的相关规划和政策，研究提出部门重大改革和政策事项、未来三年分年度资金安排和预期绩效，按重要程度进行排序，形成三年滚动财政规划建议，报省财政部门审核汇总；于规划期前一年4月上旬前完成。
3．财政初审。省财政部门围绕省委、省政府重大战略部署与部门重大改革和政策事项的逻辑关系，审核部门分年度规划建议，提出综合平衡方案及规划草案，报省政府初审；于规划期前一年5月上旬前完成。
4．省政府初审。省政府对中期财政规划草案进行初审，于规划期前一年5月中旬前完成。
5．部门修改。省财政部门将政府初审意见反馈省直部门。省政府初审确定的分年度支出金额作为部门分年度支出控制数。各部门在分年度支出控制数限额内提出调整修改意见，再次报省财政部门审核。省财政部门汇总审核各部门修改意见，完善中期财政规划，上报省政府；于规划期前一年6月中旬前完成。
6．省政府审批。省政府对中期财政规划进行审批，于规划期前一年7月底前完成。
7．告知批复。省财政部门将省政府批准的部门中期财政规划函告省直部门，并将省级中期财政规划报财政部备案；于规划期前一年7月底前完成。
在中期财政规划编制第一年，根据实际启动时间，相应顺延时限要求。每年的具体编制流程和时限要求，由省财政厅根据实际情况另行明确。各地要比照省的要求拟订本地区的中期财政规划编制流程和时限要求。
（二）时间安排。
1．省级从2015年上半年起启动中期财政规划编制工作。省财政部门会同省直各部门从2015年上半年起开始编制2016-2018年省级中期财政规划，并于2015年9月前完成。此后，逐年滚动向前编制。
2．市、县两级于2016年起启动中期财政规划编制工作。各地从2015年起开始研究中期财政规划编制工作；有条件的地区，可从2015年起编制中期财政规划（其中深圳市按国家要求从2015年起编制）；从2016年起，各地级以上市每年均应编制中期财政规划并报省财政厅备案，所有县（市、区）每年应编制中期财政规划并报上一级地级以上市财政部门备案，其中财政省直管县报省财政厅备案。
六、编制要求

    （一）中期财政规划对年度预算具有约束性。中期财政规划在年度预算启动前完成，经本级人民政府批准实施，对年度预算具有约束性。年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。第一年的年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行，后两年规划指引相应年度预算，确需调整的，须有充分的政策依据并按预算报批程序执行。
（二）中期财政规划应在规定范围内调整。国家或省出台新政策措施，涉及新增加项目的，将该新增项目纳入中期财政规划，淘汰原规划中按照重要程度排序靠后的项目，或增加调入预算稳定调节基金、增加政府性债务补充新增项目所需资金。当年度预计收入减少时，淘汰原规划中按照重要程度排序靠后的项目，或增加调入预算稳定调节基金、增加政府性债务弥补资金缺口。当年度预计收入增加时，从项目库中选择按照重要程度排序靠前的项目纳入中期财政规划，或补充预算稳定调节基金、减少省级政府债务。
（三）中期财政规划应与支出政策项目库对接。在提出财政支出政策改革方案和支出政策时，应对其必要性、重要性、可行性进行论证，并按支出测算和重要程度进行排序。列入项目库的支出政策项目，作为中期财政规划和年度预算编制的备选项目。
（四）中期财政规划实行全过程绩效评价管理。编制中期财政规划时，须明确每个支出项目的绩效目标，并在规划实施阶段建立支出项目使用绩效考评机制，根据绩效考评结果，淘汰使用绩效差的项目，增补绩效目标显著的项目。
七、组织实施

    （一）加强组织领导，落实工作责任。各部门要抓紧研究相关行业、领域的重大改革和政策措施，积极配合财政部门做好工作。要抓紧制定本地区、本部门中期财政规划的具体编制办法，及时研究提出未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项，测算分年度支出需求，科学制订形成中期财政规划。
（二）注重规划衔接，建立评估机制。各级财政部门要加强与其他部门的沟通协调，做好中期财政规划与国民经济和社会发展规划、财政中长期计划、专项事业发展规划、行业规划、区域发展规划的衔接。各级预算部门（单位）要树立中期财政理念，涉及财政政策和资金支持的规划，应与中期财政规划相衔接；除中央和省新部署的重大改革外，未纳入中期财政规划的增支政策，年度预算原则上不予安排。对于农业、教育、科技、社会保障、医疗卫生、扶贫、就业、环境保护、财政体制、转移支付等方面的重大政策，必须建立中长期重大事项科学论证机制。
（三）夯实管理基础，推进信息公开。各级财政部门应深化财政管理各项改革，大力推进项目库管理，做好项目储备，提前明确分年度分地区资金安排；要加强财政数据信息管理、支出项目管理和定额标准体系建设，强化人员队伍建设，为规划编制提供必要的人员保障和技术支持。要稳步推进中期财政规划公开，适时向社会发布中期财政规划；条件暂不成熟的，应将财政规划在政府及部门等内部试行公开，逐步再向社会公开。